乡村振兴促进法草案首次提请审议

建立实施乡村振兴战略考核评价制度

 2020年06月23日

6月18日，乡村振兴促进法草案（以下简称草案）提请十三届全国人大常委会第十九次会议审议。这是草案首次提请审议。

受全国人大农业与农村委员会委托，全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文在作草案说明时说，起草乡村振兴促进法的着力点是，把党中央关于乡村振兴的重大决策部署，包括乡村振兴的任务、目标、要求和原则等，转化为法律规范，确保乡村振兴战略部署得到落实，确保各地不松懈、不变调、不走样，持之以恒、久久为功促进乡村振兴；把党中央、国务院确定的促进乡村振兴的政策措施，特别是坚持农业农村优先发展、健全城乡融合发展的体制机制、建立新型城乡关系方面的政策，通过立法确定下来。

在起草过程中，还注意总结地方创造的实践证明行之有效、可复制可推广的乡村振兴经验，上升为法律规范；同时认真研究、参考我国现行有效的其他促进类法律立法经验，强化法律规范的可操作性。

对乡村振兴中乡村范围作出明确规定

如何确定本法的调整对象，特别是乡村振兴中乡村的范围，起草过程中有不同看法，不仅学术理论界与实务部门对乡村的概念存在不同认识，而且不同发展水平地区对乡村界定也有差别，例如城郊村、城中村、建制镇等是否属于乡村范围、是否适用本法。

考虑到本法属于促进法，法律的适用范围可为各地区从当地实际情况和工作需要出发保留一定尺度。为此，统筹考虑法律规范的统一性和各地乡村发展不同情况，参照乡村振兴战略规划（2018-2022）的界定，草案对调整对象作出明确规定，实施乡村振兴战略，开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动，适用本法。本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡（民族乡、镇）、村（含行政村、自然村）等。

将强农惠农富农政策上升为法律规范

实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，必须强化乡村振兴扶持措施。党的十八大以来，党中央持续加大强农惠农富农政策力度，出台了一系列切实有效的政策措施，有力促进了农业农村发展。2018年中央一号文件明确提出，实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题，要健全投入保障制度，确保财政投入持续增长，拓宽资金筹集渠道，创新投融资机制，提高金融服务水平，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。

为此，草案专设扶持措施一章，将党中央强农惠农富农政策上升为法律规范，分别就财政投入、农业补贴、土地出让收入、资金基金、融资担保、资本市场、金融服务、农业保险、用地保障，以及社会资本参与乡村振兴等作出规定，从政策扶持上落实农业农村优先发展。

在征求意见过程中，地方和全国人大代表普遍提出，扶持措施的规定应当明确、过硬一些。陈锡文说，经与有关部门反复沟通研究，考虑到乡村振兴是一个长期过程，不同阶段可能需要对具体政策措施加以适当调整，而且，在财政、税收、金融等方面，依据法律规定和中央有关要求，不宜也难以对扶持措施作出非常具体的规定。因此，草案对扶持措施作了较为明确的规定，能具体尽量具体，难以具体的作出原则规定。地方可以根据本地区实际情况，因地因时制定更具有针对性的扶持措施。

考核领导干部完成乡村振兴目标情况

为确保乡村振兴各项工作有效开展，压实推进乡村振兴的责任，草案设监督检查一章，多层次、多角度落实乡村振兴相关方面的责任。

草案明确，建立实施乡村振兴战略目标责任制和考核评价制度。地方党委和人民政府承担促进乡村振兴的主体责任，县级以上地方党委和人民政府应当以适当方式考核本级党委和人民政府相关部门负责人、下级党委和人民政府及其负责人完成乡村振兴目标情况，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。

草案还规定，各省（自治区、直辖市）党委和人民政府每年向党中央、国务院报告乡村振兴战略实施情况，省级以下各级党委和人民政府每年向上级党委和政府报告乡村振兴战略实施情况。国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告乡村振兴促进工作进展情况。乡（民族乡、镇）人民政府应当向本级人民代表大会报告乡村振兴促进工作进展情况。

此外，草案还明确了各级审计、财政、发展改革、农业农村等部门以及县级以上人民政府的监督检查职责。

全国人大常委会委员建议进一步强化农民主体地位

避免一些地方出现“政府干、村民看”现象

6月18日，十三届全国人大常委会第十九次会议对乡村振兴促进法草案进行分组审议。

全国人大常委会组成人员在审议时认为，今年是决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会的关键之年，制定乡村振兴促进法，把党中央关于乡村振兴的重大决策部署转化为法律规范，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，正当其时、非常重要。

分组审议中，委员们围绕公共基础设施建设、留住教育医疗人才、强化农民主体地位等内容，提出了一些具体的修改建议。

完善公共基础设施硬件建设

一些委员建议，草案应重视乡村基础设施建设，为乡村振兴各项工作“打好基础”。

王宪魁委员说，改变城乡二元结构突出的矛盾，首先解决好必备的基础设施问题，特别是道路、安全用水、用电、燃气、危房改造5项和村垃圾、污水、厕所整治3项，这些工作是乡村振兴的硬任务、硬目标，要量力而行和尽力而为，统筹做好近期规划和长期规划。对此，建议草案在公共基础设施硬件建设方面进行完善。

吕世明委员建议，应当在草案中体现高度重视乡村无障碍环境建设和改造的内容，将无障碍环境建设纳入推进乡村振兴战略规划，将无障碍环境建设与新型城镇化和农村基础设施建设有机结合，整体纳入。推动制定实施无障碍设施改造计划，推动乡村公共活动场所、公共设施和残疾人、老年人居家无障碍与适老化改造实施力度。

杨震委员认为，在基础设施、公共服务方面，农村还有很大的改善余地，今后在推进乡村振兴的进程中，还要在这两个方面加大力度、持续推进。对此，建议在草案第六条增加“健全和完善基础设施、不断提高公共服务水平”的内容。

细化规定留住教育医疗人才

为实现乡村人才振兴，草案设立了“人才支撑”专章。委员们在给予肯定的同时，认为有必要进一步对条文作出细化，使得规定更具可操作性。

周洪宇委员说，关于专业人才，草案第二十四条对加强乡村教师、基层医疗卫生人员等专业人才建设作了规定，值得充分肯定。但对于如何加强这一薄弱环节，草案的规定略显原则，建议细化相关规定，例如实施农村教师、医疗卫生人员支持计划、人才引进计划，建立完善补充机制、待遇保障机制等，以待遇留人、事业留人，还要创造上升的平台和通道。

那顺孟和委员指出，乡村振兴从长期看，必须解决乡村人才大量外流的问题。现在的情况是严重不对称，有能力、有体力、有钱的人大量流出农村，既没能力也没体力的留了下来。因此，为吸引和留住人才，对于到乡镇工作的教育工作者、卫生工作者、科技工作者，要有更加优惠的待遇。建议草案把各类要素资源特别是人才资源向农村流动放在更加突出的位置，加大对这方面的政策支持力度。

徐延豪委员说，乡村的主要问题是人才问题，特别是教育和医疗人才下不去、留不住、向城市流动的问题，这个问题存在多年没有解决，并且越来越严重。在这种情况下，中央和省级政府如果不制定强有力的制度，统筹规划，利用我们的制度优势强化实施，这个问题很难从根本上得到解决。在这方面，法律不能仅仅是倡导和号召，而是要有一些明确的规定，来提升可操作性。

明确农村基层自治组织职责

一些委员指出，草案虽提到了“尊重农民主体地位和首创精神”等内容，但仍然不够具体，需要加以完善。

冯军委员指出，草案规定尊重农民的主体地位和首创精神，但是对农民在乡村振兴中的主体地位如何体现却缺乏应有规定。对此，建议研究考虑以专门的条文规定农村基层群众性自治组织和以农民为主体的农村居民在乡村振兴过程中的权利、义务和相应的法律责任，从而突出这些主体在乡村振兴中的作用。

程立峰委员建议，进一步强化村民自治组织的作用和农民的主体地位。草案虽然对这两个方面都有所体现，但散见于有关章节中，建议在总则中明确对村民自治组织的地位、作用和明确农民主体地位及相应的权利义务作出规定，引导村民组织和农民在乡村振兴中积极作为，建设自己的家园，避免现实中一些地方出现“政府干、村民看”的现象。同时，建议在总则中增加乡村振兴规划的专门条款，特别是强调编制村级规划的原则和实施的总体要求。

李飞跃委员注意到，第九条明确了五级书记抓乡村振兴的工作机制和各级人民政府的具体职责，乡村振兴工作中，农民是主体，建议在不与村民自治原则冲突的前提下，明确农村基层自治组织在乡村振兴工作中的职责，激发农村基层自治组织的内生动力，发挥他们“主力军”的作用。

来源：法制日报