实施乡村振兴战略，首先要做好顶层设计。近一年来，中央不断出台相关的文件、政策，对乡村振兴战略做出了顶层设计，下面还要进一步细化实化，确定一批重大工程、重大行动和重大计划，明确实施步骤，使乡村振兴战略能够开好局、起好头。

昨天举行的 2018江苏乡村振兴百镇高峰论坛邀请到国家农业农村部合作经济指导司张天佐司长。他深入浅出的主题发言让大家对乡村振兴战略的重大意义、中央乡村振兴战略的总体部署以及乡村产业发展的思路与重点有了更直观和深入的理解。（全文如下）

全面把握乡村振兴战略的重大部署

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，这是以习近平同志为核心的党中央着眼决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国做出的重大部署，也是做好新时期“三农”工作的战略统领。我今天主要围绕为什么要实施乡村振兴战略，中央乡村振兴战略的总体部署、乡村产业发展的思路与重点以及实施乡村振兴战略要把握的几个重点，与大家交流。

一、为什么要实施乡村振兴战略

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，这是党中央立足我国国情农情，在这个历史阶段做出的重大战略部署，在我国农业农村发展史上具有里程碑意义。

第一，实施乡村振兴战略是建设社会主义现代化强国的必然要求。从城乡差距看，当前，我国最大的发展不平衡，是城乡发展不平衡，最大的发展不充分，是农村发展不充分。无论是城乡居民收入，还是基础设施和公共服务等方面，城乡都有巨大差距。建设社会主义现代化强国，最艰巨的任务在农村。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着全面建设小康社会的成色和社会主义现代化的质量。从未来发展的潜力看，我国最大的潜力和后劲也在农村，最大的发展空间，最大的市场都在农村。加快农村的基础设施建设，能够消化我国建材、钢铁、水泥等产能；扩大农村消费市场，能够进一步拉动轻工业的发展。乡村振兴战略的实施，将成为拉动我国经济发展的重要引擎。从世界各国发展的历程看，能否跨过城乡关系这道坎，是决定现代化成败的关键一环。欧美等发达国家在工业化城镇化过程中普遍重视加强农业、发展农村，为我们提供了有益借鉴。反观拉美等一些发展中国家为实现赶超，或片面发展工业、城市，或在落后的农业农村基础上简单嫁接西方的政治体制和管理制度，结果都因没有处理好城乡关系，农业农村发展陷入困境，经济社会陷入动荡徘徊，拖了国家现代化的后腿，教训深刻。为此，中央提出要加快实施乡村振兴战略，把农业农村发展摆上突出位置，以乡村振兴战略统领现代化进程中的农业农村发展，加快补齐农业发展的短腿，补足农村发展的短板，使农业农村现代化跟上国家现代化步伐。

第二，实施乡村振兴战略是建设美丽中国的必然要求。党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。建设美丽中国要靠美丽乡村打底色。从功能看，农业是生态产品的重要供给者，农村是生态涵养的主体区，生态是乡村最大的发展优势。守住绿水青山、建设美丽中国，农业是主阵地，农村是主战场，农民是主力军。要看到，当前农业主要依靠资源消耗的粗放经营方式没有根本改变，农业农村污染防治仍相对薄弱，影响人民群众生产生活的突出环境问题仍未根本遏制，发展绿色农业的任务十分艰巨。实施乡村振兴战略，就是要把农村绿色发展摆在生态文明建设的突出位置，全面建立以绿色生态为导向的制度体系，基本形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态相协调的乡村产业发展格局，努力实现产业可持续发展、农民更加富裕幸福、乡村更加美丽宜居。

第三，实施乡村振兴战略是坚持以人民为中心的发展思想的必然要求。党的十九大报告特别强调要坚持以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。坚持以人民为中心的发展思想，农民群众是最需要关注的群体。从中国（革命、建设、改革）历史过程看，无论那个年代，农民都做出来巨大贡献。目前国家经济实力增强了，城市也建漂亮了，农村依然落后，最需要倾斜和关怀。从发展条件来看，农村基础设施建设依然滞后，农村基本公共服务在领域、范围、质量上与都与城镇有较大差距，村民自治制度有待完善，农村法治建设需要加强，乡村治理体系急需健全。从发展水平来看，农民收入显著落后于城镇居民。2017年城乡居民收入的相对差距仍高达2.71:1，全国仍有60%的农户人均可支配收入没有达到全国平均水平。坚持以人民为中心的发展思想，就要把提高农民的发展能力、优化农村发展环境摆上优先位置，切实改善农村发展条件，增进农民福祉，让广大农民共享改革发展成果。

第四，实施乡村振兴战略是顺应城乡发展规律的必然要求。从先行国家和地区的经验看，当城镇化水平超过30%时，城镇化进入高速成长期，大量农村劳动力进入城市就业；当城镇化水平超过70%时，城镇化又进入缓慢发展阶段，经济活动和人口持续不断地由城市中心向外围扩散，形成“逆城市化”趋势。由于国情不同，我国的城镇化发展既有遵从一般规律的一面，也表现出一定的特殊性。虽然目前的城镇化水平还不到60%，但在一些地方已经出现了城乡资金、人才等要素回流农村的趋势，城乡双向交流、相互交融的苗头已经开始显现。这就要求我们，一方面要顺应城镇化发展规律，加快农村转移人口城镇化进程；另一方面，要提前做好承接“逆城市化”的准备，打好“有准备之仗”。针对当前乡村发展规划缺位、建设落后的现实情况，要坚持农业农村优先发展，进一步优化城乡规划体系，完善城乡功能布局，打造产业协同的经济体系，促进资源配置优化，整体效能提升，农村加快发展，城乡共同繁荣。

所以，实施乡村振兴战略，是时代的呼唤，发展的必然，人民的期盼。是重大的战略部署，是重大的历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。

二、实施乡村振兴战略的总体部署

2018年中央1号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署。1.6万字，12大部分，46项具体任务，包括三大板块。其中，第一板块是文件的第一、第二部分，是重大意义和总体要求。第三至第八部分，根据乡村振兴20个字的总要求和打赢脱贫攻坚战的需要，从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕、脱贫攻坚六个方面进行了部署。第九至第十二部分，明确了乡村振兴四个方面的保障措施，一是强化制度供给，主要讲改革的事情；二是强化人才支撑，主要讲培育吸引各类人才；三是强化投入保障，主要讲加快形成多元投入格局；四是坚持和完善党的领导，主要讲把党管农村工作的要求落到实处。可以说，整个文件站位高远、内容全面、目标明确、措施有力，释放了党中央、国务院高度重视“三农”工作的强烈信号。

实施乡村振兴战略的总目标是实现农业农村现代化，总方针是坚持农业农村优先发展，总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系；指导思想上，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，在资金投入、要素配置、公共服务、干部配备等方面优先保障，统筹推进农村经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设“六大建设”，加快补齐农业农村发展的短板，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

在目标任务方面，文件按照“两个一百年”奋斗目标的战略安排，分三个时间节点提出了乡村振兴的总体目标。第一个节点是2020年，总体目标是乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成，重点是现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。第二个节点是2035年，总体目标是乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现，体现在农民收入上，就是相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐。第三个节点是2050年，到那时，我国将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，乡村也将全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

在基本原则方面，文件提出了“七个坚持”，一是坚持党管农村工作，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障；二是坚持农业农村优先发展，把乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板；三是坚持农民主体地位，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性；四是坚持乡村全面振兴，统筹谋划农村“六大建设”；五是坚持城乡融合发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系；六是坚持人与自然和谐共生，以绿色发展引领乡村振兴；七是坚持因地制宜、循序渐进，既尽力而为，又量力而行。

简单的理解：乡村振兴的目标就是两个方面，一方面，加快农村经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设，激发农民群众主体精神，实现农村经济繁荣、社会稳定、人民安居乐业；另一方面，打破二元结构，推进城乡融合发展。推动城乡在建设规划、产业布局、公共服务、要素配置、生态保护、社会管理等方面的统筹和深度融合，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

三、乡村产业发展的思路与重点

乡村振兴，产业兴旺是重点。自古以来，我国乡村产业的发展，有悠久的传统，深厚的积淀。新中国成立以来，我国在乡村产业发展上进行了长期探索，经历了一个曲折的过程。有文革期间，对农村工业和个体私营经济发展采取抑制政策，导致农村产业结构单一、经济发展陷入停滞的深刻教训。也有改革开放以后，国家逐步放宽对农民生产和择业的限制，乡镇企业异军突起，推动了农村全面快速发展的经验。

当前，发展乡村产业，面临市场供求格局和社会发展阶段的新变化，既有严峻的挑战，又孕育着新的机遇。所谓挑战，就是我国市场供求形势发生了重大变化，无论是工业品还是农产品，市场供给都比较充足，生产什么都能卖出去、而且能够卖出好价钱的时代，已经一去不复返了，这就意味着我们如果沿用原来的思维惯性，盲目发展传统产业，面临较大的市场风险。所谓机遇，就是我国城乡居民消费结构和方式正处在加速升级的阶段，呈现出新的特点，比如，人们从过去追求吃饱向现在要吃得好、吃得健康、吃得便捷、吃出特色转变，从吃穿用消费为主向文化、旅游、休闲、康养消费拓展，从全民大众化消费向不同群体多元化、多层次差异化消费转变，这一系列变化，又为乡村产业转型升级和新产业的孕育发展带来了巨大空间。因此，发展乡村产业，最重要的是要顺应经济社会发展规律，以满足市场需求为导向，以乡村资源、产业基础、人文历史等优势为依托，因地制宜地选择适合本地的乡村产业。防止盲目跟风，避免形成“千人一面”的产业格局。就全国来讲，以下9类行业应当作为乡村重点产业予以研究和关注。

（一）现代特色农业。农业是乡村产业的主体，发展乡村产业，首要任务是建设现代农业。当前，我国人均GDP超过8800美元，处于消费升级加快提升阶段，给特色农业发展带来重要机遇。因此，要在保障粮食安全的前提下，结合各地的实际发展特色农业，把地方优势特色农产品做大做强，做出品牌，使之成为农民增收就业的重要途径。

（二）农业生产性服务业。从世界范围看，农村地区分工分业都是一个不断深化的过程，一些国家在现代农业的发展过程中，催生出多种多样的农业生产性服务组织，促进了农业全产业链发展。据有关资料，美国农民只占全国总人口的1%多，而相关农业服务业就业人数却占总人口的17%-20%。我国有2亿多农户，农业从业人员平均年龄约50岁，60岁以上的比例超过24%。随着农村社会结构和经济结构的发展变化，农业生产性服务业的市场需求将快速增长，必须适应这种要求，大力发展农业生产性服务业，推进农资供应、技术推广、农机作业、疫病防治、金融保险、产品分级、储存和运销等服务的社会化和专业化，为千家万户农民产前、产中、产后服务提供有力保障。

（三）农村生活性服务业。随着经济社会发展，无论农村人口还是城市人口对农村生活性服务业的需求都会显著上升。从农村看，随着城镇化深入推进，农村人口结构发生深刻变化，老龄化速度加快，高龄、失能和患病老人的照料护理问题日益突出。据统计，农村人口老龄化程度在2010年就超过10%，比城镇高2.3个百分点。2012年农村留守老人数量高达5000万人， 2016年全国留守儿童还有902万人，纺锤形人口结构给农村经济社会发展带来严峻挑战。将来，城镇化达到一个较高水平后，农村仍会有几亿人居住生活。随着农民收入水平的持续提高，生活观念和方式的不断变化，农村的养老托幼产业、物品维修产业、批发零售业、电子商务、金融保险等生活性服务业大有可为。另一方面，从城市人口看，随着农村基础设施改善和生态环境建设的加强，美丽的田园风光，清新的空气和良好的人居环境，会吸引大量的城里人回归农村养老、康养、休闲、旅游，这为农村生活性服务业的发展提供了广阔的空间。

（四）乡村传统特色产业。我国悠久的历史、勤劳智慧的人民、多彩的民族，培育了许多具有地域特色的传统产业，比如竹编、蜡染、剪纸、木雕、石刻、银饰、民族服饰等传统的手工业，再比如卤制品、酱制品、豆制品以及腊肉腊肠、火腿等传统的食品加工业，这些传统土特产品，地域特色浓厚，承载着历史的记忆，传承着民族的文化，有独特的产业价值。因此，要把这些产品很好的传承保护和开发利用，发挥品牌效应，提升“乡土制造”的魅力和效益，这不但能够满足人们日益多样化、特色化的市场需求，培育形成地方的乡村土特产业，而且能够保护传统技艺、传承民族文化。

（五）农产品加工业。农产品加工业是连接工业与农业、城市与农村的产业，行业覆盖面广、产业关联度高、辐射带动作用强，是拉动农村经济发展和农民就业增收的重要增长极。但是，从总体上看，行业大而不强，增长方式粗放，发展水平不高的问题十分突出。特别是农产品产地储藏、保鲜、烘干等初加工，设施简陋、方法原始、工艺落后，农产品产后损失严重。大量农产品产后腐烂变质，不仅滋生蚊蝇、污染环境，甚至还有个别不法经营者用霉变的农产品加工成食品或饲料，成为影响食品质量安全的重大隐患。另一方面，随着我国人民生活水平的逐步提高、生活节奏的不断加快以及食物消费理念的转变，人们一日三餐的主食消费方式正在从家庭自制为主向大量依赖社会化供应转变。据典型调查，城镇居民约70%、农村居民约40%的谷物类主食依赖于市场采购。而我国目前主食产品的工业化水平极低，大量主食产品依赖小作坊、小摊贩为主生产和供应，产品的质量、安全、卫生难以保障，加快主食工业化发展成为一项紧迫的民生工程。同时方便食品、休闲食品、功能食品的市场需求也快速增长。因此，各地可根据市场需求和资源条件，积极发展适合本地产业特点的农产品加工业，延长农业产业链、就业链和效益链，拉动农业农村经济和县域经济发展。

（六）休闲农业和乡村旅游。休闲农业和乡村旅游具有连接城乡要素资源、融合农村一二三产业的天然属性，有巨大的市场空间，具备条件的地区应该稳步推进。但是，目前各地发展休闲农业和乡村旅游积极性很高，遍地开花、盲目发展的势头较猛，同质化的问题突出，恶性竞争、亏本经营的不少。发展休闲农业和乡村旅游需要有独特的资源禀赋和基本条件，需要搞清楚你的市场需求和目标群体，需要有创意的设计和巧妙地营销。因此，各地在发展中要认真研究，理性选择。

（七）乡村建筑业。随着乡村振兴战略的实施，农村基础设施和人居环境的改善为农村建筑业发展提供了强劲持久的动力。但是，目前乡村建筑业无组织、无标准、无管理的问题比较突出。要重视发展农村建筑业，制定适合农村特点的建筑业管理标准，加强农村建筑施工队资质管理，规范农村建筑市场，培育产业大军，树立建筑品牌。

（八）乡村环保产业。我国每年农村生活垃圾、畜禽粪便、农作物秸秆等生物质资源高达几十亿吨，目前有相当比例没有得到资源化利用，不但浪费了资源，而且成为农村的重要污染源。此外，乡村环境基础设施建设滞后等问题也很突出。去年国家发布了全国农村环境整治“十三五”规划，启动了人居环境整治3年行动计划，农村环保产业越来越成为投资的亮点。

（九）乡村文化产业。当前部分农村地区精神文化建设相对滞后的问题仍很突出，农村文化基础设施不健全，农村文化建设主体缺位，农民对健康向上精神文化的需求无法得到满足。要大力发展乡村特色文化产业，支持农村文化产品的创作，深入挖掘传统文化，用农民喜闻乐见的戏曲、小品等形式，发扬好传统，传播正能量，丰富农民精神世界，促进乡风文明建设。

四、推进乡村振兴战略要把握的几个重点

乡村振兴，离不开人才的集聚、资金的投入和领导力度的加大，更需要坚持和完善党的领导和调动农民的积极性。应该统筹规划有序推进，久久为功。我认为重点是：

1、做好顶层设计，注重规划先行。国家层面的乡村振兴战略规划(2018-2022年)已经出台，明确了实施乡村振兴战略的工作重点，具体部署了重大工程、重大行动。各地区各部门也要尽快根据发展的现状和需要，编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系，分类有序推进乡村振兴。同时，要防止层层加码，刮风搞运动，搞一刀切，变相搞“形象工程”。要做到先规划，后实施。

2、建立健全农村人才激励政策。实施乡村振兴战略，关键是人才队伍振兴。吸引人才、挖掘人才、留住人才，必须加快健全农村人才激励政策。建立农业科技人员激励机制。深化农业科研成果权益改革，允许科研人员通过持股、兼职开展科技服务，充分调动农业科技人员积极性。建立新型职业农民培育制度。构建教育培训、规范管理、政府扶持“三位一体”制度体系，注重在新型职业农民的基础上培育新型主体，逐步把新型职业农民打造成为懂经营、善管理、有素质的农业农村现代化主体力量。建立乡土专家认定评价制度。对于有一技之长的土专家、田秀才、能工巧匠等农村能人，建立认定评价制度，通过对其能力上认可、经济上鼓励、社会上宣传等方式，激发他们示范带动农民的主动意识和社会责任。建立社会人才到农村创业创新激励机制。要制定优惠政策吸引人才，打造创业平台承载人才。通过财政扶持、用地保障、税费减免、风险补偿等优惠政策，吸引社会人才向农村流动。

3、盘活农村资源。农村土地是农村最大、最具潜力的资源。盘活资源存量、释放资源活力，核心是要加快农村土地制度改革，建立健全以改革赋能为核心的农村土地资源合理配置机制，让土地等资产要素活起来、流起来、用起来。重点是，盘活集体经营性建设用地吸引城里的产业下乡，鼓励和支持农村集体经济组织与社会资本采取出让、租赁、作价入股、联营等方式，开发农村集体经营性建设用地。在保证数量占补平衡、质量对等的前提下，探索支持农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市，重点用于发展乡村产业。盘活承包地经营权吸引工商资本落地，完善承包地三权分置制度，赋予承包地经营权与所有权和承包权同等的保护。盘活宅基地使用权吸引城里人进村。按照宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的思路，探索盘活宅基地和农房使用权的方法途径。建立进城落户农民依法自愿有偿退出“三权”机制。打通“三权”退出通道，推动农村各种资源整合利用。

4、充分调动农民群众积极性。坚持农民主体地位。一方面，充分调动农民群众参与乡村振兴的积极性、主动性、创造性，紧紧依靠亿万农民推进乡村振兴。另一方面，坚持以人民为中心的发展思想，把增进农民福祉作为出发点和落脚点，保障农民平等参与、平等发展权利，实现好、维护好、发展好广大农民根本利益。农村经济是能人经济，要特别注意发挥农村能人的作用，依靠农村能人的发展辐射和带动周边的农民。

5、强化投入保障。乡村振兴是党和国家的大战略，要靠真金白银的投入。要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快建立财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入机制，努力形成“支持保护精准有力、体制机制顺畅高效、微观主体充满活力”的制度环境。一要建立健全农业农村优先保障的财政政策。实施乡村振兴战略，显著缩小城乡差距，在财政安排上必须优先向农业农村倾斜。资金来源要立足三个渠道。一是各级财政对农业农村投入增幅应高于经常性收入增幅，并通过加快完善立法予以明确；二是从土地征收产生的土地收益中拿出更大的比例，用于乡村建设；新增高标准基本农田指标跨省交易的收入全部用于乡村振兴和扶贫攻坚。三是通过发行政府债券筹集资金，专向用于乡村振兴领域的公益性项目建设。资金使用要突出三个重点。一是用于农村水、电、路、田等基础性公益性设施建设；二是采用财政资金贴息、奖补、保费补贴、风险补偿和设立专项基金等方式，撬动金融和社会资本投入农业农村，发挥财政资金“四两拨千斤”作用；三是推广政府和社会资本合作PPP模式，支持社会资本以特许经营等方式参与农村公益性项目建设运营。资金管理要强化整合。加快推进各类涉农资金整合，推广“大专项＋项目清单”管理方式，强化县级政府的主导作用，按照目标、任务、责任、资金“四到县”原则，允许县级政府在“大专项”内因地制宜统筹使用。二要建立健全激励约束并重的金融支农政策。采取涉农贷款增量奖励，实行差别化存款准备金率，放宽涉农不良贷款容忍度，推行涉农贷款尽职免责等措施，加快健全商业性金融机构和开发性金融机构的激励制度。

6、切实加强党对乡村振兴的领导。健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制。建立实施乡村振兴战略领导责任制，五级书记抓乡村振兴，县委书记要下大力气抓好“三农”工作，当好乡村振兴“一线总指挥”。

总之，实施乡村振兴战略是对中国国情农情和中国特色社会主义现代化建设规律的深刻把握，是助推中华民族伟大复兴的重大部署，也标志着我国现代化建设进入了全新阶段。

来源：扬子晚报网2018年11月25日 转载自新浪网