由中国发展网主办的“中国乡村经济·旅游发展大会”于4月1日在北京召开。北京第二外国语学院教授、国务院特殊津贴专家王兴斌对国务院机构改革发表了自己的看法。
他认为最近国务院机构改革是1949年以来涉及面最广、力度最大的一次革命性变革。国家发改委的职权将发生重大变化，还组建了农业农村部、文化和旅游部两个新部，这对乡村旅游会产生什么影响？
首先来看首乡村旅游、休闲农业管理体制机制的现状。在国家层面，这3个部委局与乡村旅游关系最大：国家发改委的农业经济司与社会司都分管乡村旅游。国家农业部的农产品加工局，负责“休闲农业发展战略、政策、规划、计划并组织实施”，下设休闲农业处具体管“休闲农业”。国家旅游局的规划发展财务司产业促进处分管乡村旅游工作。可以说这“三驾马车”是乡村旅游的顶层主管理部门。
但值得注意的是，国家农业部的提法是“休闲农业”、“休闲农业处”而不是“乡村旅游”。2016年9月1日，国家发改委、农业部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、文化部、中国人民银行、林业局、旅游局、国务院扶贫办等14部门联合印发了《关于大力发展休闲农业的指导意见》。这个文件用的是“休闲农业”，没用“乡村旅游”，可见“休闲农业”是14部门，包括国家旅游局的共识。
有意思的是，2017 年7月，还是这14部门又联合发了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案》 ，这里用了“乡村旅游”而不是“休闲农业”。
仔细看看这两个文件的内容，一个是从农业产业的新业态、也是农业新产品的角度发的，一个是从旅游产业、也是旅游产品的角度发的，基本上一样。没有休闲农业，怎么开展乡村旅游？不开展乡村旅游，怎么发展休闲农业？两者是一块硬币的两个面。所以两者很难区分开，可以说是你中有我，我中有你。但是这两个不可分割的亊发了两个文件，在许多地方却是由两部门主管的。
近日王兴斌教授在网群中出了一个题目 “乡村旅游由谁管”，征求各地乡村旅游、休闲农业的管理机构的组成情况。收到了上百位群友的回贴。大多数网友的回贴说他们那里是旅游局或旅游委主管乡村旅游。少数网友说乡村旅游由农业口主管，如西安市乡村旅游归口农林委，三亚市乡村旅游由农委的农产品加工局管，都江堰市农业部门主管乡村旅游。
相当多的网友说旅游局管乡村旅游，农业局管休闲农业、美丽乡村。也有不少网友说，关键是政府领导的协调，乡村旅游牵涉多个部门，要靠政府的统筹协调。
也有一些网友介绍了交叉管理的各种做法，如陕西乡村旅游项目申报在农业局，归口管理是旅发委。四川如果评乡村旅游示范点或者星级农家乐，是旅游局管，其它方面是农业部门管。江西省旅游局管乡村旅游点和景区，没有申报乡村旅游点或景区暂不在管理范围内。栾川县项目推动在农口，宣传推广在旅游广东惠州乡村旅游由旅游局主管，下面设有乡村旅游协会，协会与市委农村办公室联系较多，但没有指导关系。
北京市农村工作委员会的新农村建设协调联络处，负责“乡村旅游休闲农业，农业会展”。2004年成立了北京观光休闲农业行业协会，可能是国内第一家，2005年又开设了“北京乡村旅游网”，也可能是国内第一家。北京市旅游委的产业发展促进处“指导和协调都市旅游、乡村旅游、红色旅游的推进与管理”。据王教授观察，北京市级这两个部门的合作不多。到下面区一级，农业口与旅游口的合作倒比较多，如共同或合作举办乡村旅游节庆活动。北京最著名的农业嘉年华活动已办了5届，是由昌平区农委主办的，包括旅游在内的其他部门协办。，
在发展乡村旅游上，浙江省农业办公室活跃，资金政策支持力度大。杭州市旅委侧重乡村旅游和民宿，侧重美丽乡村、风情小镇游。农业由一名副市长分管，工作协调比之前更为顺畅。
网友在议论时也有不少牢骚话：有时候抡着管，有时候都不管；谁都管，谁又都不管。需要服务时没人管，需要管时谁都来管，真正需要办亊谁都不知道该谁管；有旅游局管，也有住建局管，还有农业局管，若有利婆婆就多，吃力不讨好就没有婆婆。有个群友写道：我问了两个地方的乡党委书记，回答是“真不清楚”！看来，在乡旅游和休闲农业的管理上也有职责不清、上下不一、交叉重叠的问题。
这次国务院机构改革后，对乡村旅游的管理体制机制有什么影响？王兴斌教授认为有五个方面有待观察。
第一点观察，主管乡村旅游机构加强还是弱化？会不会出现国家发改委不再管、农业农村部不大管、文化和旅游部不去管的局面？
调整后的发改委要“瘦身”、“强体”。对于可以由专业部门协调管理的职能要坚决放给部门去管理，以前所承担的中微观管理职能被进一步剥离瘦身，将精力和资源更多地放在履行宏观调控职能上。还会牵头十几个部门协调乡村旅游的亊吗？
组建文化和旅游部的目的是“增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展 ”。文化和旅游部的工作指向是文化与旅游的融合发展。可以预期的是，文化和旅游部会在乡村旅游中会更加突出乡村文化元素、文化色彩、文化体验，但对乡村旅游的工作管理力度有待观察，从什么方面、以什么方式介入乡村旅游更有待关注。
新组建的农业农村部的主要职责是，“统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全，负责农业投资管理等”，休闲农业摆在什么位置上还不清楚。农业农村部会以多大力量抓乡村旅游和休闲农业？需要观察。农业农村部的重视程度和工作力度有多大，取决于对乡村旅游、休闲产业在乡村振兴战略中地位与作用的认识有多高。
从产业地位看，乡村旅游、休闲农业是以传统农业向现代农业的转变的新标志，是农业从一产、二产向三产延伸的新业态，是农业经济新的增长点，下一步可以发展成为农业经济的支柱产业。
从经济价值看，农业部经管司司长张红宇说，2016年乡村观光旅游、休闲产业创造增加值达到0.57万亿元，相当于6.37万亿农业增加值的8.9%。这个数据比较准确。
从文化价值看，乡村旅游、休闲产业推动传统乡村文化的继承、复兴、创新。
从环境价值看，乡村旅游、休闲产业促进保护乡村风貌的同时改善乡村生活环境。哪里开展了乡村旅游，那里的厕所就改进了，就是一例。
从社会价值看，乡村旅游、休闲产业带动农民文明生活方式的养成，培育农民的文明意识、市场意识，成为亦农亦旅的新一代职业农民，同时促进城乡互助、城乡公共服务均等化，有助于破解失衡的城乡二元结构。这是乡村旅游最重要的作用，真正的社会价值大于经济价值。当前乡村旅游是产业扶贫的方式之一，但不是“主要渠遗”。旅游扶贫是一个阶段性的任务，促进城乡交流、和谐发展才是长远的功能。
可见，以农业、农村、农民为基础发展乡村旅游与“推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”息息相关，与“统筹实施乡村振兴战略”高度契合。
在农业农村部的机构中，乡村旅游、休闲农业的主管机构会不会得到加强？需等待大家观察。
当然，对乡村旅游、休闲农业作用的估计也要恰如其分，不能夸大和拨高。全国2851个县、4万乡镇、70万行政村不是都可以开展乡村旅游、发展休闲农业。区位、交通、资源和市场是开展乡村旅游、发展休闲农业的基本条件，不能“村村点火、户户冒烟”普遍开发。能发展乡村旅游的只是少部分乡镇和村。
第二点观察，不管机构如何设置，乡村旅游、休闲农业是“农业＋旅游”与“旅游＋农业”的合一，农业与旅游的融合，农业农村部与文化和旅游部的合作是永远需要的，那末这两个部门的合作由谁牵头？这个问题上，有关的文件有过不同的提法。2010年国务院办公厅《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》提出，由“旅游局、发展改革委、农业部负责”“实施乡村旅游富民工程。开展各具特色的农业观光和体验性旅游活动”。这里旅游局摆在第一位，正是这个文件形成了目前大多数地方旅游局主抓乡村旅游的局面。2016年9月国家发改委等14部门联合印发《关于大力发展休闲农业的指导意见》提出，“农业部门负责牵头落实本地休闲农业发展工作”，“旅游部门“负责指导乡村旅游发展工作，推动乡村旅游与休闲农业融合发展”，明确了农业部门“牵头”、旅游部门“指导”。
2016年12月国务院发布的《“十三五”旅游业发展规划》提出，由农业部、国家旅游局实施“旅游+农业现代化”，再次明确农业部是“牵头单位”。现在的问题是“牵头”与“指导”怎么分工与合作？2010年7月农业部与国家旅游局签过关于休闲农业与乡村旅游合作框架协议，2011年3月农业部和国家旅游局在浙江省宁波市联合组织召开全国休闲农业与乡村旅游经验交流会。但这段“蜜月”期很短，2012年以后再也没有此类的合作活动。看来“签署协议”不可靠。什么原因使这个“协议”成为一张废纸？
农业农村部与文化和旅游部要不要再签署一个合作协议，还是合设一个乡村旅游和休闲农业领导协调机构？机构设在哪个部？发改委会参加吗？如此等等都有待在今年年底前两部新机构组建完成后再说。
第三点观察，不管采取什么合作方式，两个部的在乡村旅游、休闲农业上一定有合作又有分工，哪些方面合作、哪些方面分工？王兴斌认为在乡村旅游和休闲农业的发展政策、总体规划、标准制定、示范点评定、扶持资金、宣传推广、人才培训方面双方需要合作，不能各搞一套，让地方无所适从。比如不能你评乡村旅游示范点，我搞休闲农业示范点。
合作还应有分工，两个部门各自拥有不同的资源和职责，各有强项，也各有所短，双方应该取长补短。比如农业农村部门重点抓硬件，如基础设施和公共服务设施建设，乡村旅游产品和休闲农业项施建设，现代农业庒园建设，乡村旅游综合体建设等。文化和旅游部门重点抓软件建设，如旅游市场推广、经营、服务，旅游营销人员和服务人员培训等。
第四点观察，国务院的两大部门的合作固然重要，但是省、市、县、乡镇、村的乡村旅游的管理机构怎么设置、职能怎么划分更重要。在发展乡村旅游休闲农业问题上，国务院及相关部委主要是制定大政方针、用政策推动。省、市一级制定本地的发展规划、从本地的社会经济特点出发推进乡村旅游。县一级统筹安排重点乡镇、具体部署行动步骤，必须明确哪个部门、哪个机构管乡村旅游和休闲农业，不能把这两者拆开，一个管乡村旅游，另一个管休闲农业。乡镇一级是乡村旅游和休闲农业的落脚点，也是农业与旅游业融合的落脚点，在这一层面就不存在哪个部门管的问题了，如果连乡镇书记和乡长都不知道找县里哪个机构管就会上下断线了。村级是经营服务的主体，可以是农户自己办，也可以村里合作办，也可以与外来企业合作办，由农民、村委会自主选择。
第五点观察，政府与市场、企业的关系。这次从国务院到下面的各级政府机构改革，机构重组固然重要，职能转变更重要。行政体制机制改革要放权于市场，放权于企业，放权于行业，放权于社会组织，在乡村旅游休闲农业上也是这样。乡村旅游与休闲农业是农业与旅游的融合，这个融合的基础是市场、主体是企业。农业农村部与文化和旅游部能不能合作得好要观察，即使两个部门合作好了也只是搭了一个“戏台”，乡村旅游与休闲农业这场“戏”能不能唱得好，那就看企业这个“演出班子”了。这次政府机构改革动了大“手术”，很不容易，但新机构组建后职能、机制能不能转变，也更重要。如果改了机构不改机制、不改职能，行政管理体制改革也不算成功。
政府要搞典型带路、示范效应，应该先从群众中来（下面创造经验），再到群众中去（上面总结推广），而不是相反，上面先订标准、发“考卷”，然后让下面按标准“答题”，再由上面“评分”。更糟糕的是上面多条“线”下面一根“针”，旅游部门评乡村旅游示范点，农业部门搞休闲农业示范点，实际上是一回事，却让下面反复报、重复评。这次政府机构改革能不能解决这个问题？
中国地方那么大，各地情况千差万別。从上到下一刀切，用一个“标准”要求各地下不停地搞检查评比，实际上是在折腾地方、折腾基层。让乡村旅游、休闲农业按照各地情况自主创新发展。政府可以用政策施“有机肥料”，但不要撒“化肥”、更不要加“激素”。这一点会不会有改变更值得观察。
最后王兴斌提出，台湾休闲农业管理方式大陆可以参考吗？2002年，台湾“行政院农业委员会”制定的《休闲农业辅导管理办法》规定，开办休闲农业点的“住宿、餐饮、农产品加工厂、农产品与农村文物展示及其教育辅导解说中心等”，由“行政院农业委员会”颁发“休闲农场许可登记证”，还由“行政院环境保护署”颁发“环保教育实施场所认证证书”。申办人可以是自然法人（农民），也可以是法人单位（农会、渔会、农业合作社、合作农场、农田水利会、农业研究机构、农业企业）。台湾的乡村旅游点、休闲农场大多由农会或乡村协会等民团体指导。台湾观光局把休闲农一上场列入旅游宣传推广中，帮助休闲农场与民宿发展，但不直接管理和监督。
他认为，台湾的休闲农业管理体制机制有四个特点：
第一，休闲农业是农业、农村的一部分，归农业主管部门管理。
第二，休闲农业是市场经济，实行业主自主经营。
第三，休闲农业具有科研、科普和环保功能，经营者要接受政府农业主管部门、环保主管部门的监督。
第四，旅游主管部门不懂农业科学技术，也不管农村的发展，不管休闲农场的开办和经营，但可以纳入旅游宣传推广工作之中。
这几点值得借鉴。当然，与大陆不同的是：按照孙中山“耕者有其田”的主张，台湾农村土地所有权界限明晰，属于私人所有。台湾农村中农会之类的民间自治组织十分活跃。这些与我们不同。
来源：中国发展网
